e-Ochrona zdrowia i pomoc społeczna

NIK o pomocy osobom dotkniętym przemocą domową 2016-06-23


Interdyscyplinarne działania służące udzielaniu pomocy osobom doświadczającym przemocy domowej przyczyniają się do poprawy sytuacji większości osób, uczestniczących w procedurze "Niebieskie Karty". Jednakże zdaniem NIK te działania są jeszcze zbyt mało skuteczne w doprowadzaniu do trwałego ustania tego rodzaju przemocy. Wynika to przede wszystkim z ograniczonych możliwości odizolowania sprawców przemocy od osób krzywdzonych, niewystarczającej pomocy specjalistycznej oraz braku skutecznych metod w zakresie nakłaniania sprawców do udziału w procedurze "Niebieskie Karty". Funkcjonowanie zespołów interdyscyplinarnych stanowi dobrą podstawę do dalszego rozwoju lokalnych systemów przeciwdziałania przemocy domowej, choć obecnie efekty ich działalności są osiągane przede wszystkim dzięki indywidualnemu zaangażowaniu osób biorących udział w ich pracach.

Z badań opinii publicznej prowadzonych w 2014 na zlecenie Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej r. wynika, że aż 1/4 respondentów w ciągu swojego życia osobiście doświadczyło co najmniej jednej z form przemocy. W ostatnich latach wzrosła liczba ujawnianych przypadków przemocy - w 2010 roku ujawniono ok. 20% takich przypadków, a w 2014 r. - już 25 proc. Jest to widoczne we wzroście liczby zakładanych Niebieskich Kart (typ A) wszczynających procedurę. W 2012 r. wypełniono blisko 64 tys. NK-A, a dwa lata później już ponad 99 tys. Zdecydowanie najwięcej procedur uruchamia Policja oraz pomoc społeczna.

Liczba Niebieskich Kart założonych przez uprawnione do tego podmioty w latach 2012 - 2014.

Rodzaj podmiotu

2012

2013

2014

Ochrona zdrowia

491

627

627

Oświata

1473

1671

6358

Gminna Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych

820

813

694

Policja

50236

57902

77808

Pomoc społeczna

10800

12114

13611

Źródło: Sprawozdania z realizacji Krajowego Programu Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie

Procedura "Niebieskie Karty" stanowi sztywne połączenie działań interwencyjnych i pomocy długofalowej w  ramach jednego procesu, nawet w sytuacjach, które tego nie wymagają. W obecnym stanie prawnym w każdym przypadku - nawet jednorazowego konfliktu rodzinnego - istnieje formalny obowiązek wypełniania obszernej karty A, powoływania grupy roboczej i opracowania indywidualnych planów pomocy dla osoby dotkniętej przemocą domową. To z kolei zwiększa obciążenie pracą członków zespołów interdyscyplinarnych oraz wpływa na długotrwałość postępowań. Problem stanowią także obowiązujące w procedurze wzory formularzy NK-A, C i D, które nie są dostosowane do potrzeb, do jakich zostały stworzone.

Zdaniem NIK formularz NK-A wszczynający całą procedurę, nie jest dostosowany do warunków interwencji domowej. Powinien w pierwszej kolejności umożliwiać szybką diagnozę sytuacji, z uwzględnieniem ryzyka zagrożenia życia i zdrowia. W obecnym kształcie druk ten jest zbyt obszerny, jego wypełnienie w warunkach interwencji czasem jest po prostu niemożliwe, zawiera przy tym informacje niepotrzebne w takiej sytuacji (np. ocena czystości skóry ofiary). W formularzu tym brakuje natomiast miejsca na podstawowe informacje, jak choćby data urodzenia czy numer pesel osoby dotkniętej przemocą domową i sprawcy tej przemocy, które ułatwiałyby Policji identyfikację osób i pozwoliłyby na ustalenie, czy dany sprawca był już karany za przestępstwo z użyciem przemocy lub groźby jej użycia. Zasadna byłaby także zmiana formularza NK-C, który w znacznej części pokrywa się z wywiadem środowiskowym oraz wzoru NK-D w dużej mierze koncentrującego się na uzależnieniach sprawcy, który uzależniony być nie musi i zawierającego głównie pytania zamknięte, które są niewystarczające dla pełnego zdiagnozowania sytuacji.

W ocenie Najwyższej Izby Kontroli wsparcie zapewniane osobom doświadczającym przemocy było niewystarczające. O ile schronienie w sytuacji kryzysowej zapewniały wszystkie skontrolowane ośrodki, to tylko w 9 z 24 gmin stworzono warunki umożliwiające osobom (bądź rodzinom) z udokumentowaną przemocą domową uzyskanie trwałego schronienia, np. mieszkania komunalnego, socjalnego. Niestety czas oczekiwania na te mieszkania wynosił nawet ponad 2 lata. Problem zapewnienia bezpiecznego schronienia jest o tyle istotny, że w dalszym ciągu najczęściej to osoby krzywdzone w sytuacji kryzysowej muszą opuszczać wspólne miejsce zamieszkania.

Pomoc specjalistyczna dla osób doświadczających przemocy nie była dostępna w pełnym zakresie. We wszystkich skontrolowanych ośrodkach zapewniano jedynie poradnictwo socjalne. Poradnictwo prawne i psychologiczne funkcjonowało w 20 z 24 skontrolowanych ośrodków. Tylko w 14 ośrodkach zatrudnieni byli specjaliści w zakresie poradnictwa rodzinnego, a w siedmiu specjaliści z zakresu pracy z dziećmi. Ośrodki, które nie były w stanie samodzielnie zapewnić pełnego doradztwa specjalistycznego nawiązywały wprawdzie współpracę z  innymi podmiotami z terenu gmin lub z sąsiednich miejscowości, ale dostępność pomocy specjalistycznej daleko od miejsca zamieszkania może stanowić poważne utrudnienie (np. kwestia czasu i kosztów  przeznaczonych na dojazdy, załatwienia opieki dla dzieci). Grupy wsparcia zorganizowane zostały przez 16 z 24 skontrolowanych ośrodków, a grupy terapeutyczne przez 11 z nich. Przy czym należy zauważyć, że z pomocy grup wsparcia skorzystało zaledwie 4,5 proc. osób doświadczających przemocy, a z grup terapeutycznych zaledwie nieco ponad 3 proc. takich osób.

Najsłabszą stroną systemu są oddziaływania na sprawców przemocy, gdyż nie są oni zobligowani do udziału w procedurze "Niebieskiej Karty". W jednostkach objętych kontrolą średnio tylko około 10-20 proc. sprawców przemocy odpowiadało na wezwanie przewodniczącego zespołu interdyscyplinarnego. Co więcej sprawca nie musi także realizować działań przewidzianych dla niego w planie pomocy. Fakt, że sprawca nie musi współpracować z instytucjami zajmującymi się przeciwdziałaniem przemocy, utwierdza te osoby, w przeciwieństwie do ofiar, w poczuciu pewności i bezpieczeństwa.

Najskuteczniejszym sposobem przerwania przemocy jest odizolowanie sprawcy od osoby dotkniętej przemocą. Funkcjonariusz Policji może zatrzymać sprawcę przemocy domowej, który stwarza bezpośrednie zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzkiego (w 2014 r. było prawie 14 tys. takich przypadków przy ponad 99 tys. wypełnionych formularzach NK-A, tj. 14 proc.). Sąd natomiast może zastosować środek zapobiegawczy w postaci nakazu opuszczenia przez sprawcę lokalu mieszkalnego zajmowanego wspólnie z pokrzywdzonym. Taki nakaz jest wydawany coraz częściej - w 2012 r. zastosowano go wobec 1.241 osób, w 2013 r. wobec 1.477, a w 2014 r. wobec 2.341. Jednak nadal w praktyce przeważnie to osoba doświadczająca przemocy musi szukać bezpiecznego schronienia.

Tylko niewielki odsetek sprawców uczestniczy w programach oddziaływań korekcyjno-edukacyjnych. W skontrolowanych jednostkach było to około 2-3 proc. sprawców (w skali kraju - niecałe 10 proc., w tym prawie połowa w czasie odbywania kary pozbawienia wolności), przy czym niespełna połowa z nich te programy ukończyła. Wynika to po części z faktu, że nie wszystkie powiaty opracowują i realizują programy oddziaływań korekcyjno-edukacyjnych (w 2014 r. takich programów nie prowadziło ponad 40 proc. powiatów w Polsce, a w 2015 r. 28 proc.). Sądy w niewielu przypadkach orzekają ten obowiązek probacyjny wobec sprawców przemocy (5 proc. skazanych w 2014 r.). Brak obowiązku realnego uczestniczenia sprawcy w działaniach prowadzonych w ramach procedury "Niebieskiej Karty" utwierdza te osoby w poczuciu bezkarności, tym bardziej, że aż 73 proc. wyroków wobec sprawców wydawanych jest w zawieszeniu.

W pracy zespołów interdyscyplinarnych i grup roboczych istnieje wiele ograniczeń, utrudniających wywiązywanie się z nałożonych na nie zobowiązań. Wynikają one z ich niedookreślonego statusu prawnego, zasad uczestnictwa w pracach „w ramach obowiązków służbowych” i powierzenia obsługi ich pracy ośrodkom pomocy społecznej, jako dodatkowego zadania (problemy te NIK  sygnalizował już w kontroli w 2013 r.) Zespoły interdyscyplinarne nie mają  skutecznych metod egzekwowania od sprawcy przemocy stawienia się na posiedzeniu i udzielania wyjaśnień. Członkowie zespołów interdyscyplinarnych oraz grup roboczych wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych, przy czym - jak wynika z badania ankietowego - aż 90 proc. z nich nie zostało zwolnionych przynajmniej z części dotychczasowych obowiązków w swoim miejscu pracy. Część z tych osób pracuje całkowicie społecznie - jak w przypadku przedstawicieli organizacji pozarządowych. W konsekwencji w kontrolowanych zespołach, udział części osób w pracach tych zespołów i grup roboczych był niski, szczególnie dotyczyło to przedstawicieli służby zdrowia i Gminnych Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych.

Należy przy tym pamiętać, że z działalnością zespołów interdyscyplinarnych i grup roboczych wiąże się znaczny nakład pracy związanej z obsługą i dokumentowaniem ich funkcjonowania, którego wykonywanie zostało nałożone na ośrodki pomocy społecznej. Objęte kontrolą 24 zespoły interdyscyplinarne założyły łącznie prawie 20 tys. Niebieskich Kart i  utworzyły w latach 2012 - 2015 (I połowa) ok. 15,5 tys. grup roboczych, które udzieliły pomocy prawie 37 tys. osób pokrzywdzonych z prawie 17 tys. rodzin. W tym okresie grupy te odbyły ponad 60 tys. spotkań, co oznacza, że średnio w jednostkach objętych kontrolą odbywały się po dwa spotkania dziennie tych grup, licząc również dni wolne od pracy.

Ponadto z powodu niewystarczających środków finansowych ograniczano udział w  szkoleniach i podnoszenie kwalifikacji pracowników. W ocenie NIK jest to niepokojące zjawisko, gdyż może mieć wpływ na poziom oferowanej pomocy, zwłaszcza, że jak wynika z badań ankietowych aż 36 proc. osób przed rozpoczęciem pracy w zespołach i grupach nie zajmowało się zagadnieniem przemocy. Należy przy tym zaznaczyć, że tylko 5 zespołów interdyscyplinarnych spośród 24 objętych kontrolą zadbało, aby osoby pracujące na tzw. „pierwszej linii”, tj. mające bezpośredni kontakt zarówno z osobami doznającymi przemocy, jak i sprawcami uczestniczyło w szkoleniach zapobiegających wypaleniu zawodowemu i szkoleniach superwizyjnych.

Ośrodki pomocy społecznej, zespoły interdyscyplinarne oraz jednostki prowadzące oddziaływania korekcyjno-edukacyjne nie posiadały pełnych informacji o liczbie i rodzaju środków zapobiegawczych, karnych i  probacyjnych zastosowanych wobec sprawców przemocy oraz wywiązywaniu się sprawców z nałożonych na nich obowiązków, nakazów i zakazów. Przekazywanie do zespołów interdyscyplinarnych takich informacji umożliwiałoby bardziej skuteczną pracę z rodziną doznającą przemocy.

NIK zwraca również uwagę, że obowiązek tworzenia gminnego systemu przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz obsługi zespołów interdyscyplinarnych został wprowadzony jako zadanie własne gmin, bez zapewnienia dodatkowych środków. A koszty realizacji zadań z zakresu przeciwdziałania przemocy domowej są niemałe i ciągle mocno niedoszacowane. O skali niedoszacowania tych wydatków w oficjalnej sprawozdawczości świadczy fakt, że zaewidencjonowane wydatki skontrolowanych jednostek na przeciwdziałanie przemocy w rodzinie wynosiły rocznie około 3,5 mln zł, podczas gdy ich rzeczywista wysokość oszacowana na potrzeby NIK kształtowała się na poziomie ok. 66 mln zł rocznie.

Kontrola wykazała, że realizacja procedury "Niebieskiej Karty" pomaga w polepszeniu sytuacji większości osób doświadczających przemocy domowej,  choć tylko w nielicznych przypadkach udaje się doprowadzić do całkowitego jej ustania. W jednostkach objętych kontrolą ponowne wszczęcie procedury nastąpiło w  przypadku 13 proc. zamkniętych wcześniej Niebieskich Kart, jednak zdaniem NIK nie musi to wskazywać na rzeczywiste ustanie przemocy. Na niższą skuteczność pomocy wskazują wypowiedzi osób doświadczających przemocy, które wzięły udział w przeprowadzonym przez NIK badaniu ankietowym. Wynika z niego, że realizacja indywidualnego planu i  pomoc uzyskana w ramach procedury NK spowodowała skuteczne rozwiązanie problemu tylko dla 2,6 proc. osób. Za pozytywne należy jednak uznać, że poprawę sytuacji odczuło ponad 60 proc. osób doświadczających przemocy domowej (najczęściej wskazywały, że zdobyły większą pewność siebie, czują się bezpieczniejsze i o swojej sytuacji są już w stanie mówić bez skrępowania i wstydu). Dla 1,5 proc.  osób ankietowanych nastąpiło pogorszenie sytuacji rodzinnej, co w ocenie NIK w  prawidłowo funkcjonującym systemie nie powinno mieć miejsca.

Jak zmieniła się sytuacja osób dotkniętych przemocą domową, które zostały objęte procedurą Niebieskiej Karty (badanie NIK na grupie 743 osób):

  • skuteczne rozwiązanie problemu - 2,6%
  • poprawa sytuacji - 61,3%
  • brak poprawy - 20,2%
  • pogorszenie sytuacji - 1,5%
  • trudno powiedzieć - 14,4%

Uwagi i wnioski

Ustalenia kontroli wskazują na potrzebę przeprowadzenia przez Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej - we współpracy z ekspertami - kompleksowej analizy obowiązującego stanu prawnego z punktu widzenia skuteczności pomocy osobom doświadczającym przemocy domowej. Jej wyniki mogłyby być pomocne do zaproponowania odpowiedziach zmian w obowiązujących przepisach. W ocenie NIK analiza taka powinna uwzględnić w szczególności:

  • Potrzebę usprawnienia realizacji procedury "Niebieskie Karty", a w szczególności uregulowanie sytuacji, w której osoba podejrzana o stosowanie przemocy nie stawia się na posiedzenie grupy roboczej;
  • Doprowadzenie do istotnego zwiększenia odsetka sprawców biorących udział w programach oddziaływań korekcyjno-edukacyjnych;
  • Umożliwienie współpracy w zakresie wymiany informacji pomiędzy zespoły interdyscyplinarnymi a wymiarem sprawiedliwości i organami ścigania na temat podejmowanych przez te organy działań wobec sprawców przemocy, z odpowiednim uwzględnieniem aspektu przetwarzania danych wrażliwych (we współpracy z Ministrem Sprawiedliwości i Ministrem Spraw Wewnętrznych);
  • Rozważenie możliwości wprowadzenia rozwiązań umożliwiających natychmiastowe odizolowanie osoby dopuszczającej się przemocy od osoby, wobec której przemoc jest stosowana, niezależnie od procedury karnej (we współpracy z Ministrem Sprawiedliwości i Ministrem Spraw Wewnętrznych). W takiej sytuacji konieczne byłoby określenie kryteriów szacowania ryzyka zagrożenia życia lub zdrowia ludzkiego w związku z przemocą w rodzinie, służących do oceny zasadności zatrzymania, wydania nakazu i zakazów;
  • Wprowadzenie obowiązku okresowego monitorowania przez zespół interdyscyplinarny sytuacji osób dotkniętych przemocą, w  przypadku których zakończenie procedury "Niebieskie Karty" nastąpiło z powodu ustania przemocy i uzasadnionego przypuszczenia o zaprzestaniu dalszego stosowania przemocy oraz po zrealizowaniu indywidualnego planu pomocy;
  • Podjęcie działań na rzecz zwiększenia zaangażowania jednostek służby zdrowia w realizację działań wynikających z ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (we współpracy z Ministrem Zdrowia).

Ponieważ obowiązek stworzenia lokalnego systemu przeciwdziałania przemocy w rodzinie spoczywa na samorządach gminnych, dlatego w ocenie NIK niezbędne jest, by gminy rzetelnie opracowywały diagnozę zjawiska przemocy na własnym terenie (w tym ustalały liczbę rodzin zagrożonych przemocą) oraz przygotowywały programy przeciwdziałania przemocy w rodzinie i ochrony ofiar przemocy w sposób umożliwiający ich ocenę i ewaluację. Ważne jest też, by gminy zapewniły ofiarom przemocy domowej łatwo dostępne i kompleksowe poradnictwo specjalistyczne oraz zwiększyły bazę lokalową dla takich osób. Samorządy powiatowe powinny natomiast zintensyfikować działania na rzecz odpowiedniej realizacji programów oddziaływań korekcyjno-edukacyjnych dla sprawców przemocy domowej.


Źródło: NIK